«افق اقتصاد» بررسی می‌کند: تأملی گذرا بر نقش‌های گوناگون نهاد «دولت» در ایران
ما و این همه «دولت»؛
دولتِ مالک، دولتِ مدیر، دولتِ تسهیلگر و… دولتِ دایه!
گلی محمدی-عارف کردستانی
دریچه‌ی سیاست دریچه‌ی تنگی است که منحصرکردن دیدن امور از آن نتایج زیان‌باری را به بار می‌آورد. افتادن در ورطه‌ی چرخه‌های تکرار، هدررفت منابع، بروز فساد و آسیب‌های مختلف اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی از جمله آفاتی است که بنظر نگاه صرفا سیاسی به بار آورده و می‌آورد. در دنیای کنونی که وصل بودن یا اصطلاحا بینارشته‌ای بودن پدیده‌ها بیش از پیش ثابت شده، عقل سلیم حکم می‌کند که تا جای ممکن از تحلیل خطی و تک یا حتی چند بعدی رویدادها و مسایل دوری کرده و خودمان را هر چه بیشتر به «تصویر بزرگتر» نزدیک کنیم.
ایران تا دو سال دیگر پا به قرن جدید می‌گذارد. در شرایطی که تجربه‌ی دست‌کم یکصد ساله‌ی دیوان‌سالاری معاصر را از سر گذرانده، بازنگری و مرور این دوران برای ورود به سده‌ی جدید ضروری و حیاتی به نظر می‌رسد. این مرور باید ناظر باشد بر رسیدن به راه‌حل، عدم تکرار خطاها و بهبود همه‌جانبه‌ی اوضاع زیست ایرانی. حمل یا تحمیل تحلیل‌ها یا سیاست‌های زیان‌ده بیش از پیش از هر چیز به ضرر فاعلان این امور تمام می‌شود چرا که ورود به «دوران نو» اقتضائات خود را دارد و سرعت تحولات به حدی است که انگار هر گونه حرکت بر خلاف جهت آن، آسیب‌های چندبرابری برای مسببانش به بار می‌آورد.
این مطلب، تلاشی است برای طرح موضوع مرور گذشته و رسیدن به رهیافتی برای آینده. کاستی‌ها و کمی‌های آن می‌تواند در گام‌های بعدی و دعوت از کارشناسان و تحلیل‌گران خبره برطرف شود ولی آنچه اهمیت دارد میزان آمادگی ما برای ورود به سده‌ای جدید است که شاید شبیه هیچ یک از دورانی که ایران به خود دیده نباشد. برای عبور طبیعی و امن از این دالان، نگاه عمیق ما به خودمان و مسیری که پیموده‌ایم و آنچه می‌خواهیم حیاتی است. این نگاه بیش از پیش باید گسترش یابد و دقیق شود تا ما به جایی که شایسته‌اش هستیم برسیم. از آنجا که نقش «دولت» یا حاکمیت به عنوان یک نهاد در زیست ایرانی پررنگ بوده و هست، شناخت هر چه بیشتر آن و نقشی که ایفاکرده اجتناب‌ناپذیر است. به نظر دولت در معنای عمومی آن و در طی سالهای مختلف نقش‌های متفاوتی ایفاکرده. گاهی مالک بوده، گاه مدیر، گاه تسهیلگر و حتی دایه! او این نقش‌ها را به فراخور ایفا کرده و در مواقعی توأمان و همزمان این نقش‌ها را ایفا کرده و می‌کند. باهم نگاهی داریم به نقش‌های متفاوتی که دولت در طول سالیان تجربه و ایفا کرده است.
دولتِ مالک
شاید یکی از دلایل تنگ شدن عرصه رقابت در صحنه عمومی فعالیت‌های اصلی اقتصادی و اجتماعی، پررنگ‌تر بودن نقش و جایگاه نهاد دولت به عنوان «مالک» در عرصه‌های برشمرده باشد. پررنگ‌ترین حضور این نوع از دولت پس از انقلاب به سالهای دهه 60 برمی‌گردد. البته شاید بتوان دوره پهلوی دوم را بعنوان یکی از نمادهای «دولت مالک» به حساب آورد اما پس از دگرگونی‌های گسترده و تغییر شرایط، برای انقلابیون آن زمان طبیعی بود که اموال مردم به خودشان بازگردد. برخی کارخانه‌ها و زمین‌ها مصادره و برخی بنیادها و موسسات جدید بنا نهاده شدند. تغییر نام و نهاد اما ضرورتا نقش مثبتی در تغییر رویه و چشم‌انداز و محصولات برخی از صنایع ایجاد نکرد. انگیزه دولت در آن زمان خارج کردن اموال از چنبره محدود افراد و سپردن آنها به عموم مردم بود. اغلب کسانی که سالها مردم را از امور اصلی اداره مملکت دور نگاه داشته بودند حالا همه آنچه را که داشتند باخته بودند. شاید یکی از ویژگی‌های آن تحولات را بتوان نادیده گرفتن یا کمرنگ شدن وجوه تخصصی امور برشمرد آن هم به سبب بالا بودن فضای هیجانی خاص آن دوران. در شرایط جنگی هم انتظار چندانی جز اعمال سیاست‌های انقباضی نمی‌رفت. اما دهه هفتاد را شاید بتوان دهه پر و بال گرفتن نهاد دولت مالک در نظر گرفت. وجود سیاست «سازندگی» ایجاب می‌کرد که امور به شکل متمرکز انجام شود. و این تمرکز ارتباط مستقیمی با مالکیت داشت. اما در دولت اصلاحات و به دستور رهبری زمزمه‌های اجرای اصل مهجورمانده 44 قانون اساسی رفته‌رفته قوت گرفت. شاید بتوان آن زمان را به عنوان نقطه‌ی عطفی ولو کمرنگ برای عبور از «دولت مالک» در نظر گرفت. البته آغاز واگذاری‌های نه چندان کم‌ایراد نهادها و کارخانجات دولتی و پاگرفتن عبارت «خصولتی» اگرچه نیمچه ترک‌هایی را بر دیواره‌ی قطور «دولتِ مالک» ایجاد کرده اما باید بپذیریم که با توجه به عادت مالوف دولت مالک و ریشه‌ی آن در دیوان‌سالاری ایران روندی زمان‌بر و نه چندان کوتاه برای عبور از «دولتِ مالک» در پیش است.
دولتِ مدیر
بنا به داده‌های تفصیلی بازار کار در سال 97 حدود نیم میلیون نفر از شاغلان کشور، در دسته شغلی «قانونگذار، مقامات عالی‌رتبه و مدیران» فعال بوده‌اند. بنا به گفته فرهاد رهبر مدیر سابق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در دولت احمدی‌نژاد، بیش از سه چهارم این افراد یعنی حدود 450 هزار مدیر دولتی در کشور داریم. این در حالی است که در کشور ژاپن که بیش از 120 میلیون نفر جمعیت دارد تنها 300 هزار کارمند دولتی وجود دارد! این آمار نشان از وجود دستگاه بوروکراسی عریض و طویلی است که سالها تغییر چندانی نکرده. 450 هزار مدیر یعنی 450 هزار منصب مدیریتی در وزارتخانه‌ها و ادارات تابعه. و هم‌عرض این موضوع، هنوز در ایران بعضا به قوانینی کیفری استناد می‌شود که 80 سال پیش وضع شده‌اند. قانون تجارت ایران، قانون مادر فعالیت‌ها و فعالین اقتصادی در حدود یک قرن پیش نوشته شده و تاکنون کار کرده است! اصلاحیه همین قانون از سال 84 در مجلس معطل مانده و صحبت از تعجیل برای اصلاح آن در ماههای پایانی مجلس است. دولتیان در سالهای مختلف صحبت از ضرورت کوچک‌سازی کرده‌اند اما هنوز که هنوز است تکلیف وزارتخانه مهمی مصل صمت مشخص نیست. وزارتخانه‌ای که در دوره خاتمی ادغام شده و حالا در این دولت زمزمه‌های تفکیکش به گوش می‌رسد. وجود 19 وزارتخانه که اخیرا وزارت میراث فرهنگی و گردشگری هم به آنها اضافه شده، در کنار سازمان‌ها، زیرمجموعه‌ها و موسساتی بعضا با وظایف موازی و نه چندان همسو را شاید بتوان دست‌کم گردابی بوروکراتیک نامید. فارغ از حوزه‌های دیپلماسی و امور امنیتی که ایفای نقش دولت در آن اجتناب‌ناپذیر و ضروری است، حضور و نقش حاکمیت در حوزه‌های اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی گسترده است. از مالکیت بانک و بنگاه‌های اقتصادی و خودرو گرفته تا مالکیت سالن‌های سینما و تهیه‌کنندگی فیلم و تملک باشگاه‌های فوتبال در سایه چتر مدیریتی دولت قرار دارند! این زمانی است که انشعابات و شاخه‌های پیدا و ناپیدای هر یک از این حوزه‌ها را به حساب نیاوریم که خود حدیث مفصلی است. تصور کنید بخواهید شکل چنین موجودی را ترسیم کنید. بعید است نتیجه کار یک موجود طبیعی باشد که خطوط بدنش قابل فهم و رویت است. و نباید از قلم انداخت که در حوزه‌ی حساسی مثل آموزش و پرورش هنوز نقصان‌های جدی نرم‌افزاری و سخت‌افزاری داریم. این یعنی رابطه مستقیمی بین گستره مدیریت دولتی و کیفیت آن وجود دارد.
دولت تسهیلگر
شفاف‌سازی، دولت شیشه‌ای، خدمات آنلاین، چابک‌سازی دولت… این عبارات و بیش از این‌ها از نشانه‌های آرزویی بود و هست که دولتمردان دست کم در دو دهه اخیر از خود بروز داده‌اند. گرچه می‌توان گفت تسهیلگری امری نسبی بوده و بنابراین در دهه‌های مختلف تعبیر متفاوتی از آن نزد عموم وجود داشته است. مثلا چه بسا نهاد «دولت مالک» دهه 50 یا 60 به سبب نوپا بودن ارائه‌ی برخی خدمات بسیاری از امور را تسهیل کرده اما همان ویژگی‌ها مثلا در دهه 70 یا 80 نه تنها تسهیلگری نیست بلکه تبدیل به موانعی برای پیشبرد آسان امور به حساب بیاید. وجود قوانین دست‌وپاگیر و ساختارهای عریض و طویل سازمانی در کنار واهمه و مقاومتی که افراد و نهادها در برابر هر گونه تغییر از خود نشان می‌دهند؛ از عواملی هستند که تحقق نهاد «دولتِ تسهیلگر» را هر چه بیشتر به تاخیر می‌اندازند. تلاش‌هایی که نهاد دولت در دوره‌های مختلف برای کوچک کردن خود، واگذاری امور به صنف‌ها و نهادهای مردمی و محدود کردن ایفای نقش خود به ناظر کرده در همین راستا قابل ارزیابی است.
دولتِ دایـه
یکی از بزرگترین نشانه‌های دایگی دولت، نقشی است که او در پرونده‌هایی همچون موسسات مالی و یا کارخانجات واگذارشده ایفا کرده است. مثلا کارخانه یا موسسه‌ای که به زیان مالی رسیده، دست سهامداران و کارکنان آن از صاحبان و مدیران کوتاه شده و صدای اعتراضات بلند است. در این جا انگار جز دولت را مسئول ساماندهی به امور نمی‌دانند. البته به هر حال درجاتی از تقصیر شامل حال دولت می‌شود اما دوز آن در هر دوره می‌تواند متفاوت باشد. مثلا در یک دولت مجوز موسسات مالی به شکلی بی‌حساب و کتاب صادر شده و بار مالی بدهی‌ها و اعتراض‌ها به دوش دولت بعد از او افتاده است. از سویی، از منظر روانی هم انگار جامعه به بزرگتری متکی است که سر بزنگاه با توان مالی و قدرت چندجانبه‌اش بتواند حسابها را صاف و مشکلات را حل کند. آنها او را مقصر می‌دانند و موسسه خصوصی نمی‌شناسند. حاکمیت هم برای خواباندن امواج اعتراضات و دامنه‌دار نشدن بیش از حد آنها بناچار کوتاه می‌آید و زیر بار سنگین پرداخت‌های ریز و درشت می‌رود. گفتنی است نگاه به بزرگترِ پول‌دارِ قدرتمند تنها به گروه‌های برشمرده اختصاص ندارد. هستند هنرمندان یا سینماگرانی که وقت و بی‌وقت انتظار دارند دولت برای تولیدات آنها بودجه هزینه کند. کافی است نگاهی به فهرست دریافت‌کنندگان بودجه‌ها و تسهیلات ریز و درشتی بیاندازید که طی سالهای اخیر از وزارت ارشاد یا بنیاد فارابی منتفع شده‌اند. بعضی از این اسامی خود را به عنوان «هنرمند مستقل» می‌شناسانند که البته موقعیتی پارادوکسیکال است و از این حیث به شدت توی ذوق می‌زند. در حالتی خوش‌بینانه تمنایی درونی است که گوینده هنوز واجد شرایط آن در خود نشده است. و اینجا هم حاکمیت به دلایل مختلف، اعم از سیاسی، اجتماعی و فرهنگی در نقش پدری ظاهر می‌شود که آیین اعطای پول تو جیبی به بچه‌هایش را حتی در سنین میانسالی به بالا هم انجام می‌دهد.
جمع‌بندی
همانطور که گفته شد نهاد دولت اغلب این نقش‌ها را همزمان و توأمان ایفا کرده و می‌کند. درهم‌تنیدگی این نقش‌ها به حدی است که شاید در مواردی تفکیک یا تقدم و تاخر هر یک بر دیگری چندان آسان جلوه نکند. در هر یک از نقش‌های برشمرده عواملی هست که بر پایداری و استمرار ایفای آن نقش اثرگذارند. مثل منفعت‌های اقتصادی یا سیاسی که جریان‌های مختلف از فرضا نقش «دولتِ مدیر» می‌برند. برای آنها «دولتِ تسهیلگر» به مثابه عاملی است که حیات آنها را به خطر می‌اندازد. شناخت گلوگاه‌هایی از این دست، برای عبور موفق از وضع نامطلوب به مطلوب کمک‌کننده است. اما آنچه مهم است، از یاد نبردن روند و مسیری است که نهاد دولت در آن قرار دارد. ما به عنوان ذی‌نفعان و مخاطبان این نهاد نباید از یاد ببریم که دولت‌مان (شده لنگ‌لنگان و ناقص) در «روند» اصلاح نقش‌هایی است که ایفا کرده و بنا به اصول رشد ارگانیک، انتظارات خود را مطابق با این واقعیت بهتر است تنظیم کنیم.
در مثل، نهاد دولت شبیه یک موجود زنده است. گاهی تمایلاتش مثلا تسهیلگری بوده اما ابزار یا اراده‌ی لازم برای تحقق آن را نداشته و در عمل در مختصات معلوم خویش باقی مانده که اغلب موضع مالکیتی و مدیریتی بوده. شبیه افراد چاق و پروزن، مادام که فشار اطرافیان برای تغییر رژیم غذایی این موجود نه چندان خوش ترکیب وجود دارد و در حالی که خودش هم از شرایطش راضی نیست، تا زمانی که خود فرد (نهاد) به شکلی ارگانیک به خودتنظیمی نرسد و حدود حرکتی‌اش را مشخص نکند، بعید است شرایط پایدار برای او محقق شود. در این میان، بیش از پیش به تاب‌آوری فشارها و اصلاح هر چه بیشتر درون نیاز است تا این موجود حقیقتا زنده شود، آب خوش از گلویش پایین رود و وجود و حضورش اسباب منفعت و آسایش اطرافیان و معاشرانش گردد.
در پایان بد نیست که از خودمان به عنوان مخاطبان و ذی‌نفعان نهاد دولت بپرسیم که آیا به اندازه کافی آماده‌ی پذیرفتن نقش‌هایی هستیم که دولت را بابت انجام آن نقد کرده یا به صورتش تیغ می‌اندازیم؟ در هر جایگاه و مقام و با هر میزان از امکاناتی که داریم مثلا آیا حاضریم جوری مالکیت یا مدیریت کنیم که نفع‌مان به بقیه برسد؟ باید گفت که نقش ما به عنوان ذی‌نفعان و مخاطبان یا مشتریان دولت کمتر از نقشی که از طرف مقابل انتظار داریم نیست. در این مورد بیشتر خواهیم گفت.
شماره 32 افق اقتصاد
عکس : جواد هادی | فارس
